国务院关于自由贸易试验区工作进展情况的报告
作者：国务院 来自：法律桥 时间：2015-4-22 点击：
全国人民代表大会常务委员会：
我受李克强总理委托，代表国务院向全国人大常委会报告自由贸易试验区（简称自贸试验区）工作进展情况，请予审议。
党中央、国务院高度重视自贸试验区建设。习近平总书记、李克强总理多次主持召开会议研究部署相关工作，作出一系列重要指示批示。全国人大常委会十分支持自贸试验区建设，两次作出决定，授权国务院在自贸试验区内暂时调整有关法律规定的行政审批。当前，自贸试验区建设进入关键阶段，全国人大常委会专门听取国务院的汇报，对自贸试验区工作进行审议，一定会对自贸试验区建设起到积极推动作用�；岷螅颐墙险嫜芯扛魑晃钡囊饧徒ㄒ�，将全国人大的监督转变为改进工作的动力。下面，我汇报四方面情况。
一、建设自贸试验区是新时期全面深化改革、扩大开放的战略任务
在改革进入攻坚期、开放进入新阶段、发展进入新常态的大背景下，党中央、国务院审时度势，从统筹国内国际两个大局的高度，作出建设自贸试验区的重大决策，对推进改革开放和现代化建设具有重要而深远的意义。
第一，建设自贸试验区是加快经济体制改革和转变政府职能的需要。经过30多年改革开放，我国社会主义市场经济体制已初步建立，但仍存在市场体系不完善、市场规则不统一、市场竞争不充分、市场秩序不规范以及政府直接配置资源范围较大、对微观经济主体干预较多、市场监管和公共服务较为薄弱等突出问题。经济体制改革的核心，是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。建设自贸试验区，就是通过大力简政放权和健全事中事后监管体系，探索如何更好地处理政府和市场的关系，为全面深化经济体制改革探索新路子。
第二，建设自贸试验区是实施新一轮高水平对外开放的需要。我国现行的对外开放制度框架基本是2001年加入世贸组织时形成的。近年来，“入世”带来的开放红利逐步消退，开放型经济发展面临严峻挑战。在新形势下，十八届三中全会提出，推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务领域外资限制，进一步放开一般制造业。这些领域内不少产业竞争力较弱，扩大开放面临一定的经济风险，有些还涉及意识形态和基本经济制度，需要把握好开放的力度和节奏。建设自贸试验区，就是通过在局部地区率先扩大开放，为全国实施新一轮高水平对外开放进行压力测试，积累既进一步扩大开放、又有效防控风险的经验，并进一步建立健全相关制度。
第三，建设自贸试验区是推动国民经济提质增效升级的需要。经过30多年的高速增长，我国经济发展进入新阶段。当前，世界经济复苏艰难曲折，国内经济下行压力持续加大，深层次结构性矛盾日益凸显，传统经济发展方式越来越难以为继。必须把转方式、调结构放到更加重要位置，推动发展调速不减势、量增质更优，这样才能跨越“中等收入陷阱”。建设自贸试验区，就是通过深化改革、扩大开放，打造动力更强、结构更优、质量更好的经济增长极，为全国经济结构调整和转型升级发挥示范和带动作用。
第四，建设自贸试验区是参与和引领国际经贸规则制定的需要。当前，经济全球化的驱动力正在发生重大变化，多边贸易体制发展坎坷，而以自由贸易协定为代表的区域优惠贸易安排快速增加。特别是美国力推“两洋战略”（跨太平洋伙伴关系协定、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定），深刻影响着国际经贸规则走向。形势逼人，不进则退。为适应经济全球化的新趋势，十八届三中全会明确提出，要加快同有关国家和地区商签投资协定，加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。建设自贸试验区的重要任务之一，就是面向世界，对标国际经贸规则和通行做法，探索“准入前国民待遇+负面清单”等新理念、新体制，为我国双边、区域自贸协定和投资协定谈判积累经验，为参与和引领国际规则制定奠定坚实基础。
二、上海自贸试验区建设已取得阶段性成果
2013年9月29日，上海自贸试验区正式运行。一年多来，上海市和有关部门按照党中央、国务院的要求，以制度创新为核心，积极探索、大胆实践，做了大量工作，在四个方面取得了显著成效。
一是以负面清单管理为核心的外商投资管理制度基本建立。2013年制定实施了我国第一份外商投资负面清单，改变了“逐案审批+产业指导目录”的传统管理方式。2014年制定了第二版负面清单，限制类条目从190条减少到139条。负面清单以外领域的外商投资项目核准和企业合同章程审批改为备案制，90%以上的外资企业都通过备案设立。区内企业境外投资也改为备案为主的管理。工商、税务、质检等部门协同推动商事登记制度改革，企业登记和准入由“多头受理”改为“一个窗口”集中受理，注册企业时间从原来的29个工作日减少为4个工作日。截至2015年2月，自贸试验区累计新设企业1.62万家，超过过去20年累计设立的企业总数。
二是以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行。海关、检验检疫、海事等口岸执法部门创新“一线放开、二线安全高效管住”的监管制度，推出“先入区、后报关”等60余项创新举措。实施关检合作“一次申报、一次查验、一次放行”试点；启动国际贸易“单一窗口”试点，建立贸易、运输、加工、仓储等业务的综合管理服务平台。这些创新举措使自贸试验区进口货物平均通关时间比区外缩短41.3%，出口货物平均通关时间比区外缩短36. 8%。
三是以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融制度创新有序推进。为配合上海国际金融中心建设，“一行三会”在自贸试验区内推出51项创新举措，主要在资本项目可兑换、人民币跨境使用、小额外币存款利率市场化、外汇管理改革4个方面先行先试。截至2015年2月，已有17家银行接入自由贸易账户信息监测管理系统，开立10980个自由贸易账户，账户收支总额204. 8亿元人民币。同时，通过建立监管协调、跨境资金流动监测、“反洗钱、反恐融资、反逃税”等监管机制，完善金融监管和防范风险机制，有效管控了金融风险。
四是以政府职能转变为核心的事中事后监管制度初步形成。加强对市场主体“宽进”后的过程监督和后续管理，打造“放得开、管得住”的监管格局。着力加强社会信用体系、信息共享和综合执法、企业年报公示和经营异常名录、社会力量参与市场监督、安全审查、反垄断审查等基础性监管制度建设。这为全面推进政府职能转变积累了经验，也为进一步扩大开放打下了基础。
2014年9月，商务部和上海市会同有关部门，对自贸试验区一年来的运行情况进行了评估，广泛听取第三方机构、市场主体、社会公众的意见。各方对自贸试验区建设取得的成绩给予高度评价，同时也指出了存在的问题和不足。一是自贸试验区范围小制约试验效果。上海自贸试验区只有28.78平方公里，而且局限于海关特殊监管区域内，工业企业很少，也没有居民，部分开放措施没有对象，试点效果打了折扣。二是改革举措推进的协同性不够。许多改革举措涉及多个部门，尽管各部门改革积极性都很高，但不同部门改革的重点、次序、节奏不一致，容易出现改革措施不统一、不配套、不协调的问题。三是对外开放的力度有待加强。上海自贸试验区2013、2014两版负面清单公布后，有关方面评价清单偏长，开放度不够，离十八届三中全会的要求还有一定差距。四是事中事后监管体系仍需探索。目前只是建立了监管的基本框架，各项法规、政策、技术手段、执法队伍都还不能完全跟上，操作性有待增强。受自贸试验区地域小、产业单一等因素影响，现有监管体系尚未经受真正考验。
三、上海自贸试验区试点经验得到有序复制推广
可复制、可推广是党中央、国务院对自贸试验区建设的基本要求。上海自贸试验区的试点经验复制推广工作分两个步骤：
第一步是在上海自贸试验区运行一周年之前，有关部门对看得准、效果好的试点事项，陆续在全国或部分地区复制推广，共有27项。其中，涉及投资管理体制改革共13项，包括注册资本认缴制、境外投资项目备案管理制度、企业年报公示制度、经营异常名录制度等；涉及贸易便利化改革共10项，包括“先进区、后报关”、保税展示交易、集中汇总纳税等；涉及金融改革开放举措共4项，包括取消境外融资租赁债权审批、取消对外担保行政审批等。
第二步是在上海自贸试验区运行一周年后，上海市和国务院有关部门进行了全面的总结评估，在此基础上党中央、国务院统一作出复制推广的部署。
在全国范围内复制推广的改革事项有28项，涉及五个方面：一是投资管理领域，包括税务登记号码网上自动赋码、组织机构代码实时赋码、企业设立实行“单一窗口”等9项；二是贸易便利化领域，包括检验检疫通关无纸化、第三方检验结果采信等5项；三是金融领域，包括个人其他经常项下人民币结算业务、外商投资企业外汇资本金意愿结汇等4项；四是服务业领域，包括允许设立股份制外资投资性公司、允许内外资企业从事游戏游艺设备生产和销售等5项；五是事中事后监管方面，包括社会信用体系、信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监督制度等5项。
在全国其他海关特殊监管区域复制推广的改革事项共6项，包括期货保税交割海关监管制度、融资租赁海关监管制度、进口货物预检验等。
此外，国务院结合上海自贸试验区的试验，积极推动各级政府和有关部门转变观念，提高认识。法无授权不可为、法无禁止皆可为、法定职责必须为的理念逐渐深入人心，权力清单、负面清单、责任清单体系初步建立，对全面深化改革、扩大开放也产生了深远影响。
四、进一步做好自贸试验区各项工作
为进一步解决上海自贸试验区试点工作遇到的问题，检验改革开放各项措施的实施效果及其适应性，积累全面深化改革、扩大开放的新经验，在总结评估上海自贸试验区有关工作基础上，2014年12月，经中央政治局常委会会议、国务院常务会议讨论决定，并经全国人大常委会授权，在广东、天津、福建依托现有新区、园区，新设3个自贸试验区，并扩展上海自贸试验区区域。自贸试验区建设任务更加繁重艰巨。深化自贸试验区工作必须始终把制度创新作为核心任务，把防控风险作为重要底线，充分发挥中央、地方两个积极性，努力将自贸试验区打造成改革开放排头兵、创新发展先行者。国务院将注意做好以下工作：
第一，督促工作方案加快实施。今年4月8日，国务院正式印发广东、天津、福建自贸试验区总体方案和进一步深化上海自贸试验区改革开放方案，明确了指导思想、战略定位、总体目标、实施范围、主要任务和措施。国务院正在督促4省市和有关部门狠抓落实相关工作，明确总体方案各项措施的责任主体，抓紧制定具体实施方案，确定阶段性目标、任务、时间节点和可检验的成果。要求各地根据各试验区的实际，锐意改革、简政放权。要求国务院各部门大力支持地方先行先试，营造“大胆试、大胆闯、自主改”的良好环境。
第二，加强宏观指导和统筹协调。近期，国务院建立了由30个中央部门组成的自贸试验区工作部际联席会议制度，协调解决自贸试验区建设中跨部门、跨地区的重大问题。一方面，要抓好纵向协调。引导4个自贸试验区协同发展，鼓励制度创新，不搞政策攀比，形成各具特色的改革开放高地。广东自贸试验区突出促进内地与港澳经济深度合作；天津自贸试验区突出推动京津冀协同发展；福建自贸试验区突出深化两岸经济合作；上海自贸试验区要进一步深挖改革潜力，拓宽改革领域，争当投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法治环境规范等方面的“领头羊”。另一方面，抓好横向协调。针对各部门有些改革不同步、相关政策不一致、推进工作不协同等问题加强督促检查，避免出现工作措施落不了地的情况。认真研究试验过程中遇到的新情况、新问题，及时调整试点内容和政策措施。
第三，及时总结推广试点经验。自贸试验区建设的核心任务是制度创新，检验试点成效的重要标志之一，是能够形成并复制、推广多少制度创新的成果。各试验区在试验过程中将积极辐射带动周边区域发展，国务院也将及时总结评估4个自贸试验区试点的进展状况，提出在全国或具备条件的地方进一步复制推广相关成果和扩大试点的意见建议。各区域试点进行一年后，国务院将组织进行正式评估，寻找差距，改进工作，推广创新成果。
第四，切实防控风险和守住底线。能否有效防控风险，是检验自贸试验区制度建设成败的重要标准。该放的要坚决放，该管的要坚决管，只有管得好，才能放得开。一要发挥并检验外商投资负面清单的作用。前两年的负面清单是由上海市制定的，这次国家统一制定了适用于4个自贸试验区的负面清单，条目数由上海自贸试验区2014年版的139条缩减至122条，进一步扩大了开放。要根据试验情况，及时调整负面清单，既能有利于扩大开放，又能有效地维护国家安全。二要完善外商投资国家安全审查制度。国务院办公厅发布了统一适用于4个自贸试验区的与负面清单管理模式相配套的国家安全审查试行办法。与过去的相关规定相比，拓宽了安全审查范围，从主要审查外资并购扩大到绿地投资；丰富了安全审查的内容，将互联网、文化、协议控制（VIE）等敏感领域和商业模式都纳入进来；完善了审查工作机制和程序，明确了自贸试验区地方管理机构的职责。这项工作经验不多，将在试验中逐步完善。三要健全事中事后监管制度。特别要完善监管法律法规，加强队伍建设，创新监管手段，筑牢“防火墙”。
第五，做好自贸试验区建设与立法工作的衔接。试验有阶段性、临时性的特点，制度创新经过试验证明有效的，将不定期在全国范围内推广。在此过程中，根据实际需要适时修改相关法律法规，发挥法治的引领和保障作用。十八届三中全会提出“探索对外商投资实行准入前国民待遇和负面清单的管理模式”、“统一内外资法律法规”，十二届全国人大常委会也将“外资三法”（中外合资经营企业法、中外合作经营企业法和外资企业法）的修订列入立法规划。目前，国务院有关部门正在抓紧修改“外资三法”，希望得到全国人大常委会的指导和支持。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，建设自贸试验区责任重大，使命光荣。我们将紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，在全国人大常委会的监督和支持下，同心同德、群策群力，脚踏实地，开拓进取，扎扎实实做好自贸试验区各项工作，为推进改革开放和现代化建设、实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗！
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首席主持律师：上海杨春宝高级律师
上海最早的70后高级律师。入选国际知名法律媒体China Business Law Journal“100位中国业务优秀律师”，荣获Finance Monthly“2017中国TMT律师大奖"，并入围Finance Monthly“2016中国公司法律师大奖”，系Asia Pacific Legal 500和Asia Law Profiles多年推荐律师，中国贸促会/中国国际商会调解中心调解员，具有上市公司独立董事任职资格、系上海国有企业改制法律顾问团成员，具有丰富的投资、并购法律服务经验。[详细介绍>>>]
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